無論是分析耕地問題的具體表現(xiàn)還是深層成因，一個繞不開的話題就是“耕地紅線”。18億畝耕地紅線是怎么來的呢？

全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會主任委員陳錫文說，18億畝是綜合經(jīng)濟發(fā)展、人口狀況、糧食單產(chǎn)等因素測算劃定的。考慮到復(fù)種指數(shù)，18億畝耕地對應(yīng)每年的農(nóng)作物播種面積為24億畝。其中，糧食播種面積約17億畝，其余用于棉、油、糖、菜等種植。

從另一個角度看，我國糧食畝均單產(chǎn)不到800斤，以17億畝的播種面積計算，對應(yīng)的產(chǎn)量是1.3萬億斤以上，這正是目前糧食產(chǎn)量所站穩(wěn)的臺階。近年來，我國進口大量農(nóng)產(chǎn)品，等于變相利用國外耕地。以進口量最大的大豆為例，2021年進口9652萬噸，如國內(nèi)生產(chǎn)，以畝產(chǎn)130公斤計算，需要7億多畝播種面積。考慮到糧食需求還在增長，紅線已退無可退。

18億畝只是個概數(shù)，其實際指向也是與時俱進。國家“十一五”規(guī)劃期間提出耕地紅線保持18億畝，“十二五”規(guī)劃上升為18.18億畝，“十三五”規(guī)劃明確保持在18.65億畝。耕地紅線數(shù)據(jù)的變化，反映出國家對耕地保護的目標在持續(xù)加壓。

新中國成立后，耕地保護幾經(jīng)波折，在不同時期應(yīng)對不同矛盾，為實施耕地保護作出大量努力。

當年在“以糧為綱”的大背景下，耕地保護受到重視。朱道林回憶，上世紀50年代至70年代，農(nóng)墾制度得到充分發(fā)展，各地還大規(guī)模開墾了陡坡地做梯田，耕地規(guī)模有所發(fā)展。

1978年，安徽鳳陽縣小崗村探索“包產(chǎn)到戶”，農(nóng)村改革拉開大幕。1979年小崗生產(chǎn)隊糧食產(chǎn)量相當于1955年到1970年產(chǎn)量總和。這個時期，農(nóng)民對耕地有了新的保護意識——保耕地就是保飯碗、保收入。然而，也是從此開始，農(nóng)村經(jīng)濟飛速發(fā)展，農(nóng)民的住宅需求日益旺盛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農(nóng)村紛紛開辦，亂占耕地問題開始出現(xiàn)。1981年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》對此作出規(guī)范。

1985年財稅體制改革，地方財政大包干大大激發(fā)了地方發(fā)展經(jīng)濟積極性，由此也帶來大量的土地占用，耕地嚴重流失。1986年，我國頒布土地管理法，以法律形式對耕地使用進行規(guī)范。就在這一年，誕生了專門管理國家土地資源的機構(gòu)——國家土地管理局，一改城市土地和農(nóng)村土地分而治之的局面。

上世紀90年代開始，各地“開發(fā)區(qū)熱”造成了大量的耕地占用，由此也導(dǎo)致工業(yè)用地價格扭曲，企業(yè)因土地成本低，占地過多，而且出現(xiàn)了園區(qū)土地投機等弊端，這在中西部地區(qū)尤其普遍。有鑒于此，1992年，中共中央出臺了《關(guān)于嚴禁開發(fā)區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地撂荒的通知》，嚴格查處愈演愈烈的亂占耕地行為。

1997年，《關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》發(fā)布，提出實施基本農(nóng)田保護和耕地總量動態(tài)平衡制度。1998年，土地管理法修訂。2006年，“十一五”規(guī)劃首次提出18億畝耕地紅線的約束性指標。這一時期，我國還實行了省級政府耕地保護責任目標考核制度，并建立了國家土地督察制度。

黨的十八大以來，中央對耕地保護空前重視，農(nóng)村土地制度改革、國家糧食安全戰(zhàn)略加快協(xié)同。2013年的中央農(nóng)村工作會議提出，堅持以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略。同時，提出不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，創(chuàng)新回答了“誰來種地，如何種地”的問題。2017年，黨的十九大明確提出第二輪土地承包到期后再延長30年。

耕地保護政策的四梁八柱開始構(gòu)建。2017年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，提出堅決防止占多補少、占優(yōu)補劣、占水田補旱地的現(xiàn)象，規(guī)范省域內(nèi)補充耕地指標調(diào)劑管理，并探索補充耕地國家統(tǒng)籌。2019年，我國再次修訂土地管理法。2020年，中央提出糧食安全黨政同責。2021年，修訂土地管理法實施條例。

管控型政策工具不斷完善。2020年，國務(wù)院辦公廳先后下發(fā)《關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》，嚴禁違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)，嚴禁違法違規(guī)批地用地，明確了耕地利用優(yōu)先序，推出了防止“非糧化”的系列舉措。2021年，自然資源部等三部門發(fā)布《關(guān)于嚴格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》，要求永久基本農(nóng)田不得轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。同時，對耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實行年度“進出平衡”。

近年來，國家大力推進高標準農(nóng)田建設(shè)，目前已累計建成9億畝。多部門實施國家黑土地保護工程，推動酸化和鹽堿化耕地治理。郭永田告訴記者，通過田塊整治、土壤改良、完善灌排等措施，高標準農(nóng)田抗災(zāi)減災(zāi)能力明顯提升。2021年，甘肅670萬畝農(nóng)田持續(xù)遭受大旱，高標準農(nóng)田的成災(zāi)率比一般農(nóng)田低20個百分點；臺風“煙花”過境浙江余姚，當?shù)馗邩藴兽r(nóng)田僅用兩天就排出最大深度60厘米的積水。

記者梳理發(fā)現(xiàn)，圍繞耕地保護，我國已形成管控型、激勵型及建設(shè)型三類政策工具箱。管控型政策是通過規(guī)劃管控、用途管制、利用計劃、占補平衡等手段嚴格約束占用耕地的行為。建設(shè)型政策是通過加大投入提高地力，包括高標準農(nóng)田建設(shè)、耕地質(zhì)量提升。激勵型政策是通過經(jīng)濟手段對種糧農(nóng)民給予補貼，對保護耕地的地方給予獎勵，包括耕地地力補貼、耕地保護補償機制等。

趨于完善的政策措施表明，守住18億畝耕地紅線，是我們堅定的決心，沒有一點點討價還價的余地！

摘自經(jīng)濟日報文章（調(diào)研組成員/徐涵 喬金亮 黃曉芳 吉蕾蕾），原標題《耕地問題調(diào)查》

（調(diào)研組成員/徐涵 喬金亮 黃曉芳 吉蕾蕾）